Jugendmedienschutz zwischen Brüssel und Berlin

Die Liste der Risiken, denen junge Nutzer online ausgesetzt sind, ist lang und wächst. Sie reicht von subtilen Manipulationen wie versteckter Werbung und irreführenden Benutzeroberflächen (Dark Patterns) bis zu Gefahren wie Cybermobbing, Cybergrooming, Propaganda und der Konfrontation mit pornographischen oder gewaltverherrlichenden Inhalten. Phänomene wie die Beförderung von Essstörungen (Stichwort #SkinnyTok) oder die Verbreitung von Falschinformationen durch Deepfakes zeigen die Dringlichkeit des Problems. Verschärft wird die Situation dadurch, dass Kinder immer früher eigene Smartphones besitzen und ihre Zeit länger mit sozialen Medien verbringen, wo sie diesen Inhalten ungeschützt ausgesetzt sind. Diese Entwicklung, gepaart mit neuen technischen Möglichkeiten wie Algorithmen und KI, stellt eine ernst zu nehmende Gefahr für die „Gen Alpha“ dar. 

Daher wird der Ruf nach strengerer Regulierung lauter. In vielen Ländern, auch in Deutschland, wird über gesetzliche Altersbeschränkungen für soziale Medien debattiert. Digitalminister aus Dänemark, Frankreich, Griechenland, Slowenien, Spanien und Zypern haben sich im Juni 2025 für eine Regulierung auf EU-Ebene ausgesprochen, teils aber schon nationale Initiativen ergriffen. Auf EU-Ebene hat Kommissionspräsidentin von der Leyen die Einsetzung eines Expertenpanels zum Thema „Digital Majority Age“ angekündigt. Weitere Initiativen sind am Horizont bereits erkennbar, wie ein EU-Aktionsplan gegen Cyberbullying. Ein Resolutionsentwurf des Europäischen Parlaments vom Mai 2025 dokumentiert einen Regulierungswillen für Verbote „suchtfördender Designs“ und Dark Patterns, aber auch bezüglich personalisierter Werbung gegenüber Minderjährigen, beim Influencer-Marketing, bei glücksspielähnlichen Mechanismen in Videospielen (z. B. Lootboxen) und KI-generierten Inhalten. 

Während der politische Handlungswille vorhanden ist, erweist sich die Umsetzung existierenden Rechts als äußerst komplex. Die Konvergenz von Medien, Plattformen und Verbreitungswegen führt zu einem Zuständigkeitsdschungel, in dem sich Regulierer aus verschiedenen Sektoren und Ländern gleichzeitig verantwortlich fühlen. 
 

Ein Dschungel aus Gesetzen: Jugendmedienschutz und Onlineschutz Minderjähriger 

Seit ihrer Reform 2018 enthält die Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste (AVMD-RL) Regeln für sogenannte Video-Sharing-Plattformen (VSP). Eindeutig sind das Plattformen wie YouTube, daneben auch soziale Netzwerke mit audiovisuellem Schwerpunkt wie Instagram, Tik-Tok und Facebook. Aber auch auf den ersten Blick eher text- oder bildzentrierte Plattformen können darunter fallen – so haben etwa Reddit und Tumblr vergeblich gegen ihre Einordnung als VSP gestritten. Die Regeln für VSP sollen Minderjährige vor audiovisuellen Inhalten schützen, die deren körperliche, geistige oder sittliche Entwicklung beeinträchtigen. Als mögliche Maßnahmen nennt die AVMD-RL Anpassungen der AGB, Inhaltebewertungs-, Altersverifikations- und elterliche Kontrollsysteme. Als Richtlinie will die AVMD aber umgesetzt werden, was in Deutschland durch den Jugendmedienschutz-Staatsvertrag (JMStV) erfolgt. In Inhalt und Detailgrad geht dieser natürlich deutlich über die knappen EU-Vorgaben hinaus, was unbedenklich ist, weil die AVMD-RL eben nur eine „Mindestharmonisierung“ schaffen will. Für sogenannte Telemedien ist im JMStV die Einrichtung von geschlossenen Benutzergruppen vorgesehen, wenn sie Inhalte wie Pornographie oder Gewaltdarstellungen anbieten. Der Begriff betrifft ein breites Spektrum an Diensten wie Mediatheken, soziale Netzwerke und einzelne Kanäle darauf, aber eben auch VSP. Konkret für VSP orientiert sich der JMStV zudem an den Beispielen der AVMD-RL. 

Seit 2024 tritt dazu aber der Digital Services Act (DSA). Mit Art. 28 DSA gibt es auch hier eine zentrale Vorschrift für den Onlineschutz Minderjähriger. Sie fordert, dass „Onlineplattformen“ mit geeigneten und verhältnismäßigen Maßnahmen für ein hohes Maß an Privatsphäre, Sicherheit und Schutz für Minderjährige sorgen. Der Begriff umfasst vor allem Plattformen, die man in der Praxis unter den Begriff der sozialen Medien fasst. Dazu gehören auch VSP und bestimmte Arten der (deutschen) Telemedien. Wenn sie sehr groß sind, also über 45 Mio. aktive Nutzer in der EU haben, unterliegen sie zudem strengeren Pflichten: Sehr große Onlineplattformen müssen in Risikoanalysen bewerten, ob von ihrem Dienst systemische Risiken für den Schutz Minderjähriger ausgehen. Ist dies der Fall, müssen sie wirksame Maßnahmen zur Risikominderung ergreifen. Dazu können laut DSA auch Werkzeuge zur Altersprüfung oder elterlichen Kontrolle gehören (Art. 35 DSA). Für die „kleineren“ Onlineplattformen definiert der DSA hingegen nicht, was unter den geforderten „geeigneten und verhältnismäßigen“ Schutzmaßnahmen zu verstehen ist. Allerdings räumt er der Europäischen Kommission eine Leitlinienbefugnis ein, die im Juli 2025 mit entsprechenden Leitlinien ergriffen wurde. In diesen geht maßgeblich um technische Lösungen, wozu minderjährigengerechte Default-Einstellungen und Empfehlungssysteme, Blocking-Möglichkeiten, Meldemechanismen und insgesamt eine Abschwächung suchtfördernder Mechanismen gehören. Zudem sind auch elterliche Kontrollsysteme und Altersverifikationsmechanismen zentrale Anliegen. Obwohl die Leitlinien Glücksspiel, Pornographie und Cybergrooming beispielhaft für Gefährdungspotenziale nennen, regeln weder diese noch der DSA, vor welcher Art von Inhalten Minderjährige denn überhaupt zu schützen sind. Was illegal im Sinne des DSA ist, kann sich aus anderem EU- und nationalem Recht wie beispielsweise dem JMStV ergeben. Obwohl der DSA als Verordnung keiner Umsetzung im deutschen Recht bedarf, hat sich der Bundesgesetzgeber zumindest für eine Art Konkretisierung der doch sehr nebulös gefassten EU-Vorgabe entschieden. Das Jugendschutzgesetz (§ 24a JuSchG) beschreibt die Forderung zum Onlineschutz Minderjähriger als Forderung nach sogenannten „Vorsorgemaßnahmen“. Dabei enthält es eine Liste, was „insbesondere“ als geeignete Vorsorgemaßnahme verstanden werden „kann“. Auch hier geht es um technische Aspekte, erneut etwa um Inhaltebewertungssysteme, Altersverifikationsmechanismen und elterliche Kontrollsysteme. 

Dass diese offensichtlichen Schnittmengen zwischen Jugendmedienschutzregulierung und dem Onlineschutz Minderjähriger früher oder später zu Spannungen führen, ist absehbar. 

Ganz offensichtlich geworden sind solche bereits bei der Notifizierung der Reform des JMStV im Jahr 2024. Da die Länder mit dem 6. Medienänderungsstaatsvertrag (6. MÄStV) neue technische Vorschriften für Dienste der Informationsgesellschaft planen – konkret geht es um Jugendschutzvorrichtungen in Betriebssystemen –, hatten sie diesen der Kommission zur Prüfung vorzulegen. Diese zeigte sich, gelinde gesagt, „not amused“. Insbesondere betonte sie, dass Regelungen wie Art. 28 und 35 lit. i) DSA Sperrwirkung gegenüber nationalen Regeln entfalten würden, in denen es um technische Schutzmechanismen und nicht etwa um Bestimmungen zur Illegalität gehe. Auch wegen anderer Überschneidungen mit dem EU-Recht hatte die Kommission „starke Bedenken“, dass der JMStV, so wie er notifiziert wurde, europarechtskonform sei. Das ist übrigens kein exklusiv-deutsches Problem. So hat Spanien Ende 2024 eine ziemlich ähnliche Antwort auf seinen notifizierten Entwurf eines Organgesetzes zum Schutz Minderjähriger in digitalen Umgebungen erhalten. Auch Italien hatte Mitte 2025 nicht mehr Glück mit der Notifizierung seines Gesetzentwurfs zum Jugendschutz im digitalen Raum, der die Altersgrenze von Social-Media-Angeboten auf 15 festlegen soll(te). 
 

Die Durchsetzung: Doppelt hält besser oder verderben viele Köche den Brei? 

Die Regeln laufen derzeit parallel und das stellt die Rechtsdurchsetzung vor Herausforderungen. Man muss sich nämlich vergegenwärtigen, dass die jeweils ähnlichen Regeln an unterschiedliche Rechtsdurchsetzungssysteme angebunden sind. Ohne an der Stelle ins Detail gehen zu wollen, sind unter beiden Regelungssystemen – AVMD-RL und JMStV einerseits, DSA und JuSchG andererseits – im Wesentlichen nationale Behörden für die Durchsetzung zuständig. Sie arbeiten in supranationalen Gremien zusammen. 

Unter dem AVMD-Schirm sind das in Deutschland die Landesmedienanstalten, die im Europäischen Gremium für Mediendienste (EGMD) kooperieren. 

Unter dem DSA-Schirm ist das grundsätzlich die Bundesnetzagentur (BNetzA) als zentrale Behörde (der sogenannte Koordinator für digitale Dienste [KDD], der mit anderen KDDs im Europäischen Gremium für digitale Dienste [EGDD] kooperiert). Speziell für Art. 28 DSA ist aber die Bundeszentrale für Kinder- und Jugendmedienschutz (BzKJ) zuständig. Beiden Regelungssystemen liegt zudem (in unterschiedlichen Ausprägungen) ein sogenannter One-Stop-Shop-Mechanismus zugrunde, den man aus dem Datenschutzrecht kennt. Die Anbieter von VSP oder Onlineplattformen sollen sich nämlich nur mit einer Aufsichtsbehörde auseinandersetzen müssen, und zwar der an ihrer EU-Niederlassung. In der Realität sitzen jedenfalls die bei Minderjährigen populärsten sozialen Netzwerke überwiegend in Irland; die in der EU meistbesuchten Pornographie-Plattformen in Zypern oder Tschechien. Für die aktuell 25 sehr großen Onlineplattformen besteht unter dem DSA außerdem die Besonderheit, dass hier die Europäische Kommission ausschließlich zuständig ist (für die systemischen Risiken) oder jedenfalls die Zuständigkeit jederzeit an sich ziehen kann (für alle anderen Pflichten). 
 

Was das für die Praxis bedeutet, lässt sich gut am Beispiel der Pornographie-Plattformen veranschaulichen. Sowohl Landesmedienanstalten als auch BzKJ könnten unabhängig voneinander zum Ergebnis kommen, dass etwa das Angebot von Pornhub keinen ausreichenden Schutz für Minderjährige bietet. Das ist alles andere als unwahrscheinlich, da Stein des Anstoßes hier schon seit Jahren das mittlerweile berühmt-berüchtigte „Ich bin über 18 Jahre“-Pop-up ist, das man anbieterseitig als geeignete Zugangsbeschränkung verkaufen will. Nach JMStV und JuSchG sind aber Altersverifikationsmechanismen gefordert. Nun könnten aber weder Landesmedienanstalten noch BzKJ einfach eine entsprechende Anordnung gegen den Betreiber Aylo Freesites erlassen, sondern müssten zunächst nach dem Sitz des Anbieters und damit der zuständigen Behörde suchen. Hierbei werden sie auf Zypern stoßen. Glücklicherweise – aber das ist keineswegs gesetzlich vorgegeben und umgekehrt in Deutschland z. B. nicht der Fall – gibt es hier mit der Radiotelevision & Digital Services Authority (RTDSA) einen zentralen Regulierer für Medien und digitale Angebote. Allerdings müssten sowohl die BzKJ über die BNetzA als auch die RTDSA an die Kommission herantreten, da Pornhub eine sehr große Onlineplattform ist. Im Ergebnis sind die deutschen Regulierer also auf das Aktivwerden der RTDSA oder der Kommission angewiesen. Und genau dabei stößt man nun auf gleich mehrere Hürden:

Erstens: Sind die Inhalte auf Pornhub überhaupt schädlich für Minderjährige? Das zu bewerten, obläge der RTDSA bzw. der Kommission und müsste sich nicht zwingend mit dem Verständnis von Landesmedienanstalten und BzKJ decken. Nun ist Pornographie hier ein eher einfaches Beispiel, da unionsweit, wenn nicht sogar global, Einigkeit darüber besteht, dass das „nichts für Kinder ist“. RTDSA und Kommission könnten sich hier sogar auf die AVMD-RL stützen, die Pornographie als Beispiel für einen entwicklungsbeeinträchtigenden Inhalt nennt. Schwieriger wird es bei anderen Inhalten. So kennt beispielsweise weder das zypriotische noch das EU-Recht Hakenkreuze als Entwicklungsbeeinträchtigung, das deutsche aber schon. Umgekehrt würde in den meisten westlichen Demokratien das Anliegen von Jugendschutzregulierern aus Polen oder Ungarn, doch bitte gegen die „unangemessene Darstellung gleichgeschlechtlicher Beziehungen“ in Jugendangeboten vorzugehen (dort potenziell eine Entwicklungsbeeinträchtigung), auf taube Ohren stoßen (zu Recht). Selbst wenn, gilt aber … 

Zweitens: Wenn der Inhalt schädlich für Minderjährige ist, welche Schutzmaßnahmen muss Pornhub treffen? Auch diese Bewertung obläge RTDSA und Kommission, denn die Gesetze fordern nur „angemessene“ Maßnahmen. Zentral wird es hier natürlich um Altersverifikationsmechanismen gehen. Aber welche? Dass datenschutzrechtliche Bedenken, die die Anbieter gerne als Compliance-Grenzen beanspruchen, dem nicht per se entgegenstehen, hat der Europäische Datenschutzausschuss in einem Statement im Februar 2025 klargestellt. Wie das aber konkret aussehen sollte – Ausweis-Uploads, Video-Ident-Verfahren, Banküberweisung-Cent-Check, Face-ID-Matching? –, kann man unterschiedlich beurteilen. Wenn es nach der Kommission geht, ist die Lösung der Zukunft die sogenannte „Mini Wallet“, deren Piloten sie im Juli veröffentlicht hat. Das vorgestellte System ist nicht wesentlich neu: Nutzer sollen eine App downloaden, in der sie offizielle Identitätsdokumente wie die Digital Wallet einbinden können. Sobald der Altersnachweis einmal erstellt wurde, soll die App keine personenbezogenen Daten wie Namen oder Geburtsdatum mehr enthalten, sondern nur das Alter an anfragende Anbieter anonymisiert und beschränkt (z. B.: Ist Nutzer X über 18?) weitergeben. Zur Verfügung gestellt wird das Ganze als Open-Source-Toolbox, sodass alle gewillten Plattformen sie mit ihren Systemen interoperabel machen könn(t)en. Ein Test durch teilnehmende Regulierungsbehörden (Dänemark, Frankreich, Griechenland, Italien und Spanien) läuft derzeit. Jedenfalls sehr große Onlineplattformen könnte die Kommission zur Anbindung der Mini Wallet verpflichten. In anderen Fällen stellt sich aber die Frage … 

Drittens: Wenn Illegalität und Handlungsbedarf festgestellt sind, welche Durchsetzungsinstrumente stehen den Regulierern überhaupt zu? Während der DSA empfindliche Sanktionsinstrumente festlegt (beispielsweise Geldbußen bis zu einem Höchstbetrag von 6 % des weltweit erzielten Gesamtjahresumsatzes), schweigt die AVMD-RL hierzu und überlässt das ganz den Mitgliedstaaten. Während die Landesmedienanstalten also z. B. die Möglichkeit hätten, als Ultima Ratio Netzsperren zu verhängen, muss das in der zypriotischen AVMD-Umsetzung nicht der Fall sein. Das wiederum führt zu der Frage … 

Viertens: Was, wenn die zuständige Behörde nicht (angemessen) handelt/handeln kann? Um die Antwort an der Stelle möglichst knapp zu halten: Ja, es gibt sowohl in AVMD-RL (hier über das neue Europäische Medienfreiheitsgesetz) als auch DSA Vorschriften zur Amtshilfe und zur strukturierten Kooperation. Ja, diese Verfahren können auch eskaliert werden, entweder zum EGMD (unter der AVMD-RL) oder zur Kommission (unter dem DSA). Aber: Nein, spezifische Sanktionen können nicht erzwungen werden. Das „final say“ bleibt immer bei der zuständigen Behörde, die die Empfehlungen von EGMD und Kommission nur „bestmöglich“ zu berücksichtigen hat. Es sei nicht verschwiegen, dass es für Mitgliedstaaten Abweichungsmöglichkeiten von diesem sogenannten Herkunftslandprinzip gibt. Sie sind aber mit komplexen Verfahren sowie hohen Gefahrenschwellen verbunden und regelmäßig nur im Einzelfall möglich. Im Übrigen verteidigt der Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH) bei der Kommunikationsregulierung dieses Prinzip sehr streng. 
 

Ist der Jugendmedienschutz jetzt handlungsunfähig? 

Nein, das bedeutet nicht, dass der (deutsche) Jugendmedienschutz handlungsunfähig wäre. Die Landesmedienanstalten können aber ein Lied von den dargestellten Problemen singen. Bereits 2020 sind sie nämlich gegen verschiedene Pornographie-Plattformen, darunter auch Pornhub, entschieden mit Untersagungsverfügungen vorgegangen – zumindest mit dem „Okay“ der zypriotischen Kollegen. Da sich die Anbieter wenig beeindruckt zeigten, wurden 2021 sogar Netzsperren verhängt, also Telekommunikationsanbieter zur Blockierung entsprechender URLs verpflichtet. Das wurde auch mehrfach gerichtlich bestätigt (OVG Nordrhein-Westfalen, VG Düsseldorf, VG München, OVG Rheinland-Pfalz, VG Neustadt). Der DSA öffnet Anbietern nun aber die Argumentationslinie, dass dieser nationalen Regeln vorgehe und ja überhaupt andere Behörden zuständig seien. Praktisch ist dieses Argument müßig, denn auch unter DSA-Regeln hätten die Anbieter die gleichen Pflichten zu beachten. Rechtlich ist es aber durchaus valide und führt deshalb zu Verfahrensverzögerungen. 

Auch in laufenden Verfahren zu den deutschen Netzsperren könnte es deshalb zu Vorlagen an den EuGH kommen – dieser allein kann final über eine Unionsrechtswidrigkeit entscheiden. Wie eine Entscheidung des irischen High Courts vom Juli 2025 zeigt, gibt es aber durchaus Möglichkeiten, den Vorrang des nationalen Jugendmedienschutzrechts vor dem DSA zu verteidigen. Dieser erteilte dem sozialen Netzwerk X, das um seine Pflichten zum Minderjährigenschutz aus dem Online Safety Code stritt, nämlich eine deutliche Absage, ohne dem EuGH die Sache vorzulegen. Demgegenüber hat auch die französische Regulierungsbehörde Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (Arcom) das Angebot von verschiedenen Porno-Plattformen durch den Cour d’appel de Paris im Oktober 2024 sperren lassen. Grund ist hier, dass das französische Strafrecht (!) den ineffektiven Ü-18-Button kriminalisiert. Anders als in Irland kam es aber hier zu einer EuGH-Vorlage, in der nun auf Betreiben von Xvideos und XNXX das Verhältnis zwischen Plattformregulierung und Jugendmedienschutz in der Waagschale liegt. Geht es nach den Schlussanträgen des Generalanwalts vom September 2025, darf Frankreich solchen Plattformen keine entsprechenden Pflichten auferlegen. 
 

Digitaler Jugendmedienschutz ist daher eine gesamtgesellschaftliche Aufgabe, die nur durch das Zusammenspiel von Gesetzgebung, Technologie und Medienkompetenz gemeistert werden kann.“

Schließlich hat im Mai 2025 auch die Kommission Untersuchungen gegen die vier großen Pornographie-Plattformen Pornhub, Stripchat, XNXX und Xvideos eingeleitet, die sich auf Art. 28 und Art. 35 DSA beziehen. Zeitgleich findet eine koordinierte Untersuchung des EGDD gegenüber kleineren Pornographie-Plattformen statt. In einer Pressemitteilung haben die Landesmedienanstalten diesen Schritt begrüßt – „Gemeinsam wirksam“, heißt es dort. Sie wiesen aber auch darauf hin, dass das Vorgehen der Kommission ein entschlossenes Vorgehen nationaler Behörden nicht entbehrlich macht, sollten sich Lücken im Schutz ergeben oder sich Maßnahmen als ineffektiv erweisen. Und das mit der Effektivität ist so eine Sache. Aus rein wirtschaftlicher Sicht ist die Sturheit der Anbieter nämlich durchaus nachvollziehbar: Wegen der gewünschten Anonymität gerade solcher „Erwachsenenangebote“ führt die Etablierung von Altersverifikationsmechanismen potenziell eher zum Abwandern der Nutzer zu (kleineren, schnell aufgebauten) Alternativen statt zu mehr Jugendschutz. Das bedeutet massive Wettbewerbsnachteile, bis diese „Kleinen“ auch zu „Großen“ und damit strenger reguliert werden. Sanktionen wie Geldbußen laufen daher für Anbieter häufig auf eine Abwägung zwischen Zahlung einerseits und potenziellen Verlusten bei gesetzeskonformem Verhalten andererseits hinaus. Dass diese Abwägung häufig zulasten des Schutzes von wichtigen Rechtsgütern ausgeht, hat uns das Datenschutzrecht gelehrt. Und auch Netzsperren haben ihre technischen Effektivitätsgrenzen, sind insbesondere telekommunikationsanbieterabhängig, schützen nicht vor Spiegel-Webseiten oder der Migration von Inhalten in ein neues Plattformgerüst. Nicht umsonst votieren mittlerweile viele, darunter sogar einige Plattformen selbst, für browser-, App-Store- oder endgerätzentrierte Lösungen, die gleiches Recht für alle schaffen würden. 

Digitaler Jugendmedienschutz ist daher eine gesamtgesellschaftliche Aufgabe, die nur durch das Zusammenspiel von Gesetzgebung, Technologie und Medienkompetenz gemeistert werden kann. Ein proaktiver Ansatz ist hier unerlässlich, um nicht nur auf bestehende Gefahren zu reagieren, sondern auch präventiv zu handeln und innovative Schutzmechanismen zu entwickeln. Die Komplexität der Rechtslage darf dabei nicht als Vorwand für Stillstand dienen, sondern muss als Ansporn verstanden werden, die Kooperation zwischen Mitgliedstaaten und EU zu intensivieren und die bestehenden Regelungen konsequent anzuwenden. Nur so kann ein digitaler Binnenmarkt entstehen, der nicht nur wirtschaftliche Vorteile bringt, sondern auch die Grundrechte und den Schutz der verletzlichsten Mitglieder der Gesellschaft gewährleistet.