Vor 100 Jahren wurde die Rundfunkgebühr eingeführt

Die Rundfunkgebühr wird in diesem Jahr 100 Jahre alt. Am 29. Oktober 1923 strahlte die Funk-Stunde in Berlin nach dreijähriger Vorbereitung ihre erste Sendung aus. Der Rundfunkpionier Hans Bredow, ausgebildeter Hochfrequenztechniker und damals Staatssekretär im Reichspostministerium, war maßgeblich für den Start des Radiobetriebs verantwortlich. Die ersten Worte im Radio waren:

Achtung! Achtung! Hier ist das Vox-Haus [Sitz der damaligen Schallplattenfirma Vox am Potsdamer Platz] auf der Welle 400. Meine Damen und Herren, wir machen Ihnen davon Mitteilung, dass am heutigen Tage der Unterhaltungsrundfunkdienst mit Verbreitung von Musikvorführungen auf drahtlos-telefonischem Wege beginnt. Die Benutzung ist genehmigungspflichtig. (NDR/Chronologie 2021)

Die Sendung dauerte eine Stunde, die Musik wurde vom Grammofon abgespielt und über Mikrofon übertragen. Wer zuhören wollte, musste eine Gebühr von 25 Mark zahlen, das hatte die Reichstelegraphenverwaltung so festgelegt. Ende 1923 gab es gerade mal 467 zahlende Hörer*innen. Für Schwarzhörer und -hörerinnen wurde im Telegraphengesetz eine Geldstrafe festgelegt, im Extremfall drohten sechs Monate Gefängnis. Damals herrschte Inflation, deshalb wurde am 1. Januar 1924 die Rundfunkgebühr auf 60 Mark heraufgesetzt. Das war ein Drittel eines durchschnittlichen Monatseinkommens. Am 14. Mai 1924 wurde der Betrag rückwirkend zum 1. April auf zwei Reichsmark monatlich festgelegt, was zu einem erheblichen Anstieg der Hörerzahlen führte: 548.794 Teilnehmende gab es zum Jahresende. (Wikipedia 2023)
 

Vorbild BBC

Nach dem Ende des Zweiten Weltkrieges wurde in Deutschland darüber nachgedacht, wie der Rundfunk zu gestalten sei. Der BBC-Journalist Hugh Greene, der schon zwischen 1934 und 1939 als Korrespondent in Berlin gearbeitet hatte, kam nach Deutschland zurück und wurde am 1. Oktober 1946 Chiefcontroller für das Rundfunkwesen in der britischen Zone. In dieser Funktion hatte er einen prägenden Einfluss auf die Gründung des damaligen NWDR (Nordwestdeutscher Rundfunk), der in den Bundesländern des Nordens und des Westens zu empfangen war und 1955 in den WDR und den NDR aufgeteilt wurde.Nicht zuletzt sein Einfluss und seine Erfahrungen mit der BBC führten zur Gründung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in Deutschland: Aufgrund seiner Bedeutung für eine funktionierende Demokratie sollte dieser finanziell weder vom Staat noch von der Wirtschaft abhängig sein, er sollte sich in der Hand der Öffentlichkeit befinden (vgl. Gottberg 2022a). Später hat das Bundesverfassungsgericht immer wieder Entscheidungen zugunsten des öffentlich-rechtlichen Rundfunks getroffen.
 

Das Finanzierungsmodell

In der Bundesrepublik Deutschland wurde der öffentlich-rechtliche Rundfunk durch die Rundfunkgebühr finanziert, mit Ausnahme der Deutschen Welle, die einen Steuerzuschuss aus dem Bundeshaushalt erhält. Die Deutsche Demokratische Republik (DDR) führte zur Finanzierung des Rundfunks ebenfalls eine Rundfunkgebühr ein.

In der Bundesrepublik Deutschland gab es bis zum 31. Dezember 2012 die Rundfunkgebühr für ein zum Empfang bereitgehaltenes Radio- oder Fernsehgerät, seit dem 1. Januar 2013 wurde das System von der Rundfunkgebühr in den Rundbeitrag geändert: Unabhängig davon, ob die Inhaber*innen einer Wohnung tatsächlich ein Rundfunkgerät besitzen, muss der Beitrag von derzeit 18,36 Euro (1990: 9,71 Euro) entrichtet werden. Grund ist die technische Entwicklung: Inzwischen kann man auch über den Computer oder das Smartphone sowohl Radio als auch Fernsehen empfangen.
 

Vom monatlichen Rund­funk­beitrag in Höhe von 18,36 Euro ent­fallen auf:

Bevor man sich für den gegenwärtigen Rundfunkbeitrag entschied, gab es 13 sehr unterschiedliche Modelle, darunter auch die Überlegung, den öffentlich-rechtlichen Rundfunk durch eine Art Zwecksteuer zu finanzieren oder eine Pro-Kopf-Steuer einzuführen, die jeder Bürger für die Möglichkeit, öffentlich-rechtlichen Rundfunk zu nutzen, hätte zahlen müssen. Daneben wurden verschiedene Modelle einer Haushaltsabgabe diskutiert. Daraus ist dann die Wohnungsabgabe entstanden, was den Vorteil hat, dass es aufgrund der Meldepflicht einen überprüfbaren Anknüpfungspunkt gibt. Das Modell wurde wesentlich durch den Staatsrechtler Professor Dr. Paul Kirchhof, ehemals Richter beim Bundesverfassungsgericht, entwickelt (vgl. Dörr in Wagner 2023). Um mit dem Beitrag niemanden finanziell zu überfordern, werden einige Personengruppen, unter anderem Sozialleistungsempfänger, vom Rundfunkbeitrag befreit (vgl. ARD ZDF Deutschlandradio Beitragsservice o. J.).
 

Zahlen muss auch, wer den Rundfunk nicht nutzt

Der Rundfunkbeitrag muss auch dann geleistet werden, wenn jemand den öffentlich-rechtlichen Rundfunk nachweislich nicht nutzt. Dagegen gab es verschiedene Klagen beim Bundesverfassungsgericht, die jedoch abgewiesen wurden: „Der Rundfunkbeitrag gilt einen individuellen Vorteil ab, der im Tatbestand der Wohnungsinhaberschaft sachgerecht erfasst wird. In der Möglichkeit der Nutzung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in seiner Funktion als nicht allein dem ökonomischen Wettbewerb unterliegender, die Vielfalt in der Rundfunkberichterstattung gewährleistender Anbieter, der durch authentische, sorgfältig recherchierte Informationen Orientierungshilfe bietet, liegt der die Erhebung des Rundfunkbeitrags als Beitrag rechtfertigende individuelle Vorteil. Zur Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks hat beizutragen, wer die allgemein zugänglichen Angebote des Rundfunks empfangen kann, aber nicht notwendig empfangen muss.“ (Bundesverfassungsgericht 2018)

Der Rundfunkbeitrag ist nach der Rechtsprechung des Gerichts rechtmäßig für Wohnungen, Betriebsstätten und das Autoradio zu entrichten, soweit das Auto beruflich genutzt wird. Lediglich für Nebenwohnungen hat das Verfassungsgericht die Rundfunkgebühr aufgehoben, solange diese außer dem Wohnungsinhaber nicht von weiteren volljährigen Personen bewohnt werden.

In dem wohnungsbezogenen Rundfunkbeitrag sieht das Verfassungsgericht keinen Verstoß gegen Grundrechte: „Die Gesetzgeber halten sich damit innerhalb des ihnen zustehenden weiten Spielraums bei der Ausgestaltung der Beitragsverpflichtung. Zugrunde liegt die durch statistische Erhebungen gedeckte Erwägung, dass die Adressaten des Programmangebots den Rundfunk typischerweise in der Wohnung empfangen und dass deshalb das Innehaben einer solchen Raumeinheit ausreichende Rückschlüsse auf die Nutzungsmöglichkeit als abzugeltenden Vorteil zulässt.“ (Ebd.)
 

Ermittlung und Verteilung der Beiträge

Derzeit gibt es 46 Mio. Gebührenzahler*innen, die Einnahmen liegen bei ungefähr 8,5 Mrd. Euro pro Jahr. Davon gehen 160 Mio. Euro an die Landesmedienanstalten, die für die Aufsicht über den privaten Rundfunk zuständig sind. Gestritten wird schon immer darüber, wie diese Mittel an die einzelnen Rundfunkanstalten verteilt werden sollen. Zwischen der ARD, dem ZDF, dem Deutschlandradio und ARTE wird der Beitrag von der Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs (KEF) genau nach angemeldetem und überprüftem Bedarf verteilt. Aber es wird von der KEF nicht vorgegeben, wie die Mittel innerhalb der ARD-Sender verteilt werden. Die Beiträge werden nicht nach Bedarf verteilt, sondern nach Anzahl der Beitragspflichtigen, die im jeweiligen Bundesland wohnen (vgl. Dörr in Wagner 2023)

Nach dem Wechsel zum wohnungsbezogenen Rundfunkbeitrag wurde 2013 die Gebühreneinzugszentrale (GEZ) aufgelöst und durch den ARD ZDF Deutschlandradio Beitragsservice ersetzt, in dem 2020 immerhin 958 Mitarbeiter*innen tätig waren (ARD ZDF Deutschlandradio Beitragsservice 2021). Da gemeldete Bewohner*innen über die Einwohnermeldeämter leicht ermittelt werden können, gibt es keine GEZ-Fahnder*innen mehr, die kontrollieren, ob in den Wohnungen ein Radio- bzw. ein Fernsehgerät vorhanden ist. Wie groß der Anteil an Schwarzhörer*innen und -seher*innen war, wurde deutlich, als nach der Umstellung auf den wohnungsbezogenen Rundfunkbeitrag die Einnahmen erheblich höher waren, als vorher geschätzt. Die KEF hat ermittelt,

dass es im Moment einen deutlichen Überschuss gibt bei ARD, ZDF und Deutschlandradio; seit der Umstellung auf die Haushaltsabgabe im Jahr 2013 sind über anderthalb Milliarden Euro mehr eingenommen worden als ursprünglich erwartet (Sterz 2016)

Verfassungsgericht stärkt die KEF

Als der Rundfunkbeitrag 2020 erhöht werden sollte, verweigerte das Land Sachsen-Anhalt die Zustimmung: „Ministerpräsident Haseloff hat angekündigt, seine Zustimmung zum Staatsvertrag für einen höheren Rundfunkbeitrag zurückzuziehen. Damit rettet er seine Regierungskoalition – und die öffentlich-rechtlichen Sender können eine Beitragserhöhung wohl nur noch vor Gericht einklagen.“ (Borgers 2020)

Eigentlich müssen solche Entscheidungen vonseiten der Länder einstimmig beschlossen werden. Deshalb wurde die Rundfunkgebühr 2021 zunächst nicht erhöht. Dagegen klagten ARD und ZDF mit Erfolg vor dem Bundesverfassungsgericht: „Der Rundfunkbeitrag wird in einem dreistufigen Verfahren festgesetzt. Auf der ersten Stufe melden die Rundfunkanstalten auf der Grundlage ihrer Programmentscheidungen ihren Finanzbedarf an (Bedarfsanmeldung). Auf der zweiten Stufe prüft die Kommission zur Überprüfung und Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten (KEF), ob sich die Programmentscheidungen im Rahmen des Rundfunkauftrages halten und ob der daraus abgeleitete Finanzbedarf im Einklang mit den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit ermittelt worden ist. Auf der dritten Stufe setzen die Länder den Beitrag fest (Beitragsfestsetzung). Der Beitragsvorschlag der KEF ist Grundlage für eine Entscheidung der Landesregierungen und der Landesparlamente.“ (Bundesverfassungsgericht 2021).
 

Politik will Einfluss nehmen

Das Bundesverfassungsgericht stellt klar, dass die Länderparlamente nicht ohne stichhaltige Begründung die Vorschläge der KEF ablehnen können. Die Politik versucht allerdings regelmäßig, auf eine Beschränkung, vielleicht sogar eine Reduzierung der Rundfunkgebühr zu drängen: „Brandenburgs Ministerpräsident Dietmar Woidke stemmt sich gegen eine mögliche Erhöhung des Rundfunkbeitrags zur Finanzierung von ARD, ZDF und Deutschlandradio. Der SPD-Politiker sagte in einem Interview der ‚Märkischen Allgemeinen Zeitung‘: ‚Es wird und kann 2024/2025 keine Erhöhung des Rundfunkbeitrags geben.‘ Er ergänzte: ‚Wir haben erlebt, wie der RBB das Geld der Beitragszahler in Dinge gesteckt hat, die nicht notwendig waren.‘ […] Inmitten des Skandals rund um Vetternwirtschaftsvorwürfe an der Spitze des öffentlich-rechtlichen ARD-Senders Rundfunk Berlin-Brandenburg (RBB) hatten bereits Bayerns Ministerpräsident Markus Söder (CSU) und Sachsen-Anhalts Regierungschef Reiner Haseloff (CDU) ein Einfrieren des Rundfunkbeitrags ins Spiel gebracht. Auch Benjamin Grimm, Medienstaatssekretär Brandenburg, hielt eine Erhöhung für ‚nicht vermittelbar‘“. (Huber 2023).
 

Die Vorgaben des Verfassungsgerichts

Der Einfluss der Politik ist allerdings begrenzt. Das Bundesverfassungsgericht hat bereits am 22. Februar 1994 das sogenannte Beitragsfestsetzungsverfahren in seiner ersten Gebührenentscheidung vorgegeben. Ziel war es, einerseits die Rundfunkanstalten möglichst gut zu finanzieren und andererseits den Beitragszahler*innen nicht zu viel zuzumuten. Es hat bereits damals das dreistufige Verfahren entwickelt, auf das es im Urteil von 2021 Bezug genommen hat: Am Anfang steht die Anmeldung des Finanzbedarfs durch die Rundfunkanstalten. Sie müssen für ihre Aufgaben die Beträge für ihren Bedarf anmelden. Die Kriterien sind dabei zum einen die Verwirklichung ihres Auftrags, zum anderen aber auch die Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit.

Die KEF ist eine Sachverständigenkommission: Die Expert*innen müssen politik- und staatsfern sein, die Kommission wird allein nach sachlichen Kriterien zusammengesetzt. Diese Expert*innen werden von den Ländernernannt, die also noch einen gewissen Einfluss haben. Das Bundesverfassungsgericht hat aber auch festgelegt, dass in der KEF vor allem Rechts- und Haushaltsexperten und -expertinnen vertreten sein müssen. Insgesamt besteht die KEF aus 16 Expert*innen, die den angemeldeten Finanzbedarf ausschließlich danach prüfen müssen, ob der angemeldete Bedarf vom Auftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks gedeckt ist und ob der angemeldete Bedarf dem Gebot der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit entspricht.

Das führt regelmäßig dazu, dass die KEF die Anmeldungen der öffentlich-rechtlichen Veranstalter zusammenstreicht, beim letzten Mal hat die Kommission die Hälfte des angemeldeten Mehrbedarfs gestrichen. Der Beitragsvorschlag ist keine Empfehlung, sondern verbindlich (vgl. Dörr in Wagner 2023). Die KEF legt auch fest, wie viel Prozent der Einnahmen der ARD, dem ZDF und dem Deutschlandradio zustehen. Wie aber die Summe zwischen den ARD-Anstalten aufgeteilt wird, legt die KEF nicht fest.

Im dritten Schritt wird dieser Beitragsvorschlag durch die Länder als Gesetzgeber bestätigt. Die Länder haben dabei aber nur einen geringen Spielraum: Sie dürfen vom Vorschlag der KEF lediglich dann abweichen, wenn sie dafür Gründe haben, die mit der Rundfunkfreiheit vereinbar sind. Sie dürfen also nicht selbst nachprüfen, was die KEF geprüft hat. Die Länder können den Vorschlag nur ablehnen, wenn die Höhe des Beitrags zu unangemessener Belastung für die Bürgerinnen und Bürger führt. Die Länder müssen ihre Ablehnungsgründe belegen, und sie können nur gemeinsam vom Vorschlag der KEF abweichen: Die einzelne Ablehnung eines Landes – wie beispielsweise Sachsen-Anhalt – reicht nicht aus.
 

Öffentlich-rechtlicher Rundfunk unter Druck

Trotz dieser starken Unterstützung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks durch das Bundesverfassungsgericht gerät der beitragsfinanzierte öffentlich-rechtliche Rundfunk immer mehr unter Sparzwang. Auch in Großbritannien wird darüber diskutiert, ob für die BBC, die für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk in Deutschland Modell gestanden hat, weiterhin Rundfunkgebühren erhoben werden. In Frankreich wurde die Rundfunkgebühr bereits 2022 abgeschafft (vgl. Gottberg 2022b). Wie der öffentlich-rechtliche Rundfunk dort weiter finanziert werden soll, ist ungewiss, diskutiert wird eine Finanzierung durch Steuern, was aber den Einfluss der Politik auf die Inhalte der Sender erhöhen würde.

In Deutschland ist der öffentlich-rechtliche Rundfunk vor allem durch die Selbstbedienungsmentalität der Intendantin des RBB unter Druck geraten, die Aufarbeitung der Vorfälle durch eine Anwaltskanzlei soll allein bereits 1,5 Mio. Euro verschlungen haben. Weiterhin sind zum Beispiel beim NDR einige unzulässige Einflussnahmen auf die Arbeit der Redakteure bekannt geworden, die Vorwürfe dürfen aber mangels Beweisen nicht mehr erhoben werden: „Das Landgericht Hamburg hat in mehreren Entscheidungen Verdachtsäußerungen des ‚Business Insider‘, der ‚Bild‘-Zeitung und des ‚Stern‘ als unzulässig beanstandet. Dabei geht es um die Berichterstattung über den NDR. Demnach hat sich die Berichterstattung des ‚Stern‘ über einen angeblich zurückgehaltenen Film aus dem Landesfunkhaus Schleswig-Holstein über Verschickungskinder in wesentlichen Punkten als falsch herausgestellt.“ (NDR/Wir über uns 2022)

Die Vorschläge des WDR-Intendanten Tom Buhrow, der sogar über eine Zusammenlegung von ARD und ZDF nachdenkt, zeigen, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk in seiner jetzigen Form von innen reformiert werden muss (vgl. Gottberg 2022c). Auch die Rundfunkkommission der Länder macht Druck und fordert Sparmaßnahmen. Im Gespräch ist etwa eine Zusammenlegung der Mediatheken. „Die Länder könnten nicht garantieren, dass der Rundfunkbeitrag stabil bleibe, sagte der CDU-Politiker [der sächsische Medienminister Oliver Schenk, Anm. d. Red.]. Derzeit hätten die Sender jedoch unvorhergesehene Mehreinnahmen aus dem Beitrag, die ‚dämpfende Effekte‘ haben würden. Die Medienpolitik wolle auch ‚Anreize‘ für ein sparsames Verhalten schaffen. ‚Wer spart, darf nicht am Ende der Dumme sein‘, sagte Schenk. Die Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten (KEF) habe einige Empfehlungen für Einsparungen gegeben, die bisher nicht richtig umgesetzt worden seien.“ (epd 2023)
 

Quellen:

ARD ZDF Deutschlandradio Beitragsservice: Empfänger von Sozialleistungen. In: ARD ZDF Deutschlandradio Beitragsservice, o. J. Abrufbar unter: www.rundfunkbeitrag.de (letzter Zugriff: 03.02.2023)

ARD ZDF Deutschlandradio Beitragsservice: Jahresbericht 2020. In: ARD ZDF Deutschlandradio Beitragsservice, Juni 2021, S. 9. Abrufbar unter: www.rundfunkbeitrag.de

Borgers, M.: Entscheidung in Sachsen-Anhalt. Vorläufiges Aus für höheren Rundfunkbeitrag. In: Deutschlandfunk Archiv, 08.12.2020. Abrufbar unter: www.deutschlandfunk.de

Bundesverfassungsgericht: Vorschriften zur Erhebung des Rundfunkbeitrags für die Erstwohnung und im nicht privaten Bereich verfassungsgemäß. Pressemitteilung Nr. 59/2018 vom 18.07.2018. In: Bundesverfassungsgericht. Abrufbar unter: www.bundesverfassungsgericht

Bundesverfassungsgericht: Erfolgreiche Verfassungsbeschwerden zum Ersten Medienänderungsstaatsvertrag. Pressemitteilung Nr. 69/2021 vom 05.08.2021. Abrufbar unter: www.bundesverfassungsgericht

epd: ARD und ZDF sollen gemeinsame Plattform entwickeln und sparen. In: epd medien aktuell Nr. 15a, 20.01.2023. Abrufbar unter: w.epd.de

Gottberg, J. v. (a): Die britische BBC feiert ihren 100. Geburtstag. Das Vorbild für den deutschen öffentlich-rechtlichen Rundfunk. In: mediendiskurs.online, 31.10.2022. Abrufbar unter: mediendiskurs.online

Gottberg, J. v. (b): Frankreich will die Rundfunkgebühr abschaffen. In: mediendiskurs.online, 12.08.2022. Abrufbar unter: mediendiskurs.online

Gottberg, J. v. (c): Reform „ohne Tabus“. Tom Buhrow und die Diskussion um den öffentlich-rechtlichen Rundfunk in Deutschland. In: mediendiskurs.online, 08.11.2022., Abrufbar unter: mediendiskurs.online

Huber, J.: Dietmar Woidke zum öffentlich-rechtlichen Rundfunk. Keine Beitragserhöhung, Obergrenze bei Intendantengehältern. In: Tagesspiegel, 09.01.2023. Abrufbar unter: www.tagesspiegel.de

NDR/Chronologie: „Funk-Stunde“: Deutschlands erster Radiosender wird geboren. In: NDR, Radio & TV, 12.01.2021. Abrufbar unter: www.ndr.de

NDR/Wir über uns: Gericht untersagt Verdachtsberichterstattung gegen den NDR. In: NDR Radio & TV, 05.10.2022. Abrufbar unter: www.ndr.de

Sterz, C.: Rundfunkbeitrag. Erst senken, dann anheben? In: Deutschlandfunk Archiv, 16.04.2016. Abrufbar unter: www.deutschlandfunk.de

Wagner, J.: Medienmagazin: 100 Jahre Rundfunkfinanzierung | 10 Jahre Rundfunkbeitrag. In: rbb radio eins, 16.01.2023. Abrufbar unter: www.radioeins.de

Wikipedia: Der Rundfunkbeitrag, Stand: 26.01.2023. Abrufbar unter: de.wikipedia.org